EU-Sondergipfel
Corona-Hilfsfonds und EU-Haushalt

• 750 Milliarden gegen die Krise – über eine Billion für den EU-Haushalt
• Verwendung der Mittel und Kontrolle
• Mehrjähriger Finanzrahmen: Rechtsstaatskriterien treten zurück
• Die Konfliktlinien während der Verhandlungen
• Ausblick und Zustimmung des Europäischen Parlaments

Am 17. Juli 2020 trafen sich die Staats- und Regierungschefs in Brüssel – zum ersten Mal wieder persönlich seit Februar 2020. Im Vorfeld hatten Beobachter ein Scheitern für wahrscheinlich gehalten, was einen Folgegipfel Ende Juli oder auch im August nach sich gezogen hätte. Noch am Freitagvormittag gab Bundeskanzlerin Angela Merkel in einer kurzen Erklärung zu verstehen, dass schwere Verhandlungen bevorstünden, weil die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten noch sehr groß seien. Dementsprechend bekräftigten die unterschiedlichen Lager ihre Positionen und zogen rote Linien. Dennoch folgte die Einigung dann etwa 90 Stunden später. Somit entwickelte sich dieser Europäische Rat zum zweitlängsten Gipfel der EU-Geschichte.

Die 750 Milliarden Euro für den Corona-Hilfsfonds werden als neue Schulden am Kapitalmarkt aufgenommen.

artJazz; HSS; IStock

750 Milliarden gegen die Krise – über eine Billion für den EU-Haushalt

Bei diesem Gipfel ging es um zwei separate Finanzinstrumente, von denen jedes allein bereits ausreichend Kontroversen für einen eigenen Gipfel geboten hätte. Zum einen stand der bisher – zuletzt im Februar 2020 – erfolglos verhandelte Mehrjährige Finanzrahmen für den Zeitraum 2021-2027 wieder auf der Tagesordnung. Zum anderen war der Corona-Aufbaufonds umstrittenes Thema dieses Gipfels, wobei die Staats- und Regierungschefs insbesondere um dessen Volumen und Ausgestaltung rangen. Der Vorschlag, mit dem es am Montagnachmittag dann gelang, den Verhandlungsstau zwischen den 27 Mitgliedstaaten zu durchbrechen, kam von Charles Michel, Präsident des Europäischen Rates. Er schlug einerseits vor, die Höhe des Wiederaufbaufonds bei 750 Mrd. Euro zu belassen, wie von der Europäischen Kommission vorgeschlagen. Andererseits regte Michel an, das Verhältnis zwischen Zuschüssen und Darlehen zu verändern. Ursprünglich, das heißt nach dem Vorschlag der EU-Kommission, hätten 500 Mrd. Euro an Zuschüssen ausgezahlt werden sollen und 250 Mrd. Euro als Darlehen. Nun gewährt der Fonds Zuschüssen in Höhe von 390 Mrd. Euro, und die Summe, welche die EU als Kredite ausreichen kann, beträgt 360 Mrd. Euro. Die Finanzierung des Hilfsfonds erfolgt über die Ausgabe von Anleihen auf dem Kapitalmarkt, das heißt die EU verschuldet sich in einer Höhe von 750 Mrd. Euro – eine nie dagewesene Größenordnung, zusätzlich zu der Tatsache, dass sich die EU bis auf ganz wenige Ausnahme bisher überhaupt nie verschuldet hatte. Noch nicht abschließend geklärt ist die Frage, wie die Europäische Union die Gelder, die sie auf dem Kapitalmarkt für den Corona-Hilfsfonds einsammelt, wieder an die Anleihekäufer zurückzahlt. In diesem Kontext erwähnt der Abschlusstext zukünftige mögliche Einnahmen für die EU, zum Beispiel eine europäische Digitalsteuer, Plastikabgabe und eine CO2-Grenzsteuer. Die Vorschläge dazu soll die Kommission im kommenden Jahr ausarbeiten.

Verwendung der Mittel und Kontrolle

Was die Mittelverwendung betrifft, so bestimmen die Regelungen, dass Ausgaben für Klima- und Digitalisierungsprojekte eine Voraussetzung sind, um somit diesen wichtigen Zukunftsthemen stärker Rechnung zu tragen. Der Großteil der Zuschüsse soll über ein neues EU-Programm namens „Next Generation EU“ verteilt werden. Die EU-Länder können entsprechende Projekte bei der Kommission einreichen, die sie nach ihrer Zukunftsfähigkeit bewertet. Die Auszahlungen erfolgen in Raten und sind von Reformen und Projektfortschritten abhängig.

Einem früheren Vorschlag zufolge sollte nur die Kommission die Mittelvergabe überwachen und prüfen. Doch nun hat sich der Gipfel darauf geeinigt, dass die Mitgliedstaaten weitreichendere Kontrolle haben sollen. Wer Geld aus dem Hilfsfonds beantragt, braucht die Zustimmung der Kommission und eine qualifizierte Mehrheit im Ministerrat. Gibt es bei ein oder mehreren Mitgliedstaaten Bedenken, kann es zur Verzögerung der Auszahlung von Geldern kommen, und die Pläne des Antragstellers sind bei den Staats- und Regierungschefs auf einem Europäischen Rat zur Diskussion zu stellen.

Mehrjähriger Finanzrahmen: Rechtsstaatskriterien treten zurück

Nach der Einigung über den Hilfsfonds verhandelten die die Staats- und Regierungschefs den Mehrjährigen Finanzrahmen recht zügig. Für besondere Aufmerksamkeit hatte im Vorfeld die sog. Konditionalität gesorgt. Damit ist gemeint, dass die Europäische Union einem Mitgliedstaat nur dann Gelder überweist, falls dieser die Standards eines Rechtsstaats einhält. Aus dem Abschlussdokument des Gipfels verschwand die Konditionalität bis auf einen einzigen Satz. Zudem fällt auf, dass sich der Budgetvorschlag des Europäischen Rates bei einigen EU-Programmen, wie z. B. „Erasmus +“ oder „Horizont Europa“, auf einem niedrigeren Niveau als die Vorschläge des EU-Parlaments und der Kommission befindet. So beläuft sich der Vorschlag für das Wissenschafts- und Innovationsprogramm der EU „Horizont Europa“ auf einen um fünf Milliarden Euro niedrigeren Betrag als von der Kommission angedacht. Diese Kürzungen werden die Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament, das sich für zukunftsträchtige europaweite Investitionen stark macht, erschweren.

Die Konfliktlinien während der Verhandlungen

Die Lager teilten sich im Wesentlichen in zwei Gruppen auf: auf der einen Seite die so genannten „Sparsamen Vier“, angeführt von den Niederlanden, darunter Dänemark, Schweden, Österreich und zusätzlich Finnland als Unterstützerland, die einen wesentlich kleineren Fonds forderten und Zuschüsse zuerst gänzlich ablehnten; auf der anderen Seite eine andere Gruppe unter Führung von Frankreich und Deutschland, unterstützt von Spanien und Italien, die einen ähnlichen Vorschlag wie die EU-Kommission unterbreitete. Dieser basierte auf einer deutsch-französischen Idee, welchen Bundeskanzlerin Angela Merkel und Präsident Emmanuel Macron am 18. Mai 2020 gemeinsam vorgestellt hatten.

Was dieser langwierige Gipfel besonders deutlich zu Tage förderte, ist die kulturelle und politische Kluft zwischen einer Gruppe von wohlhabenderen EU-Ländern und anderen Mitgliedstaaten. Die Niederlande und Österreich waren die hartnäckigsten Verhandlungspartner unter den Sparsamen Vier. Nicht zu unterschätzen war aber auch die Verhandlungsposition der Visegrád-Staaten (Polen, Tschechische Republik, Slowakei, Ungarn) mit dem Verbündeten Slowenien, für die Viktor Orban als inoffizieller Sprecher fungierte. Auch wenn die Niederlande und Ungarn aus unterschiedlichen Gründen hart verhandelten, hatten beide Länder ein Interesse daran, dass sich die Verhandlungen in die Länge zogen. Der ungarische Ministerpräsident Orban wollte um jeden Preis verhindern, dass die Auszahlung von EU-Geldern an die Mitgliedstaaten an eine Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit gekoppelt wird. Der niederländische Ministerpräsident Mark Rutte, in dieser Frage mit Deutschland und Frankreich einig, wollte diese Regelung unbedingt in die Vereinbarung aufnehmen. Jedoch hatte letzten Endes für Rutte Priorität, den Betrag der Zuschüsse im Corona-Aufbaufonds nicht zu groß werden zu lassen und den Mitgliedstaaten Kontrollmöglichkeiten bei der Mittelverwendung einzuräumen. Durch den langen Verlauf und die harten Verhandlungen während des Gipfels erreichten Orban und Rutte ihr Hauptziel: Die Höhe der Zuschüsse sinkt im Corona-Hilfsfonds von 500 Mrd. Euro auf 390 Mrd. Euro, und die Rechtsstaatlichkeit spielt bei der Vergabe der EU-Gelder fast keine Rolle mehr. Somit können beide Regierungschefs in ihren Ländern den Gipfel innenpolitisch als Erfolg verbuchen.

Rabatte bezüglich der Beitragszahlungen in den EU-Haushalt, die ehemals wegen Großbritannien in EU-Haushaltsverhandlungen Berühmtheit erlangten, gibt es weiterhin, und zwar für Dänemark, Deutschland, Niederlande, Österreich und Schweden. Für alle diese Länder erhöht sich der Rabatt sogar noch, außer für Deutschland.

Ausblick und Zustimmung des Europäischen Parlaments

Es war ein historischer Gipfel, auch was die Dauer der Verhandlungen betrifft. Nur beim Gipfel in Nizza im Jahr 2000 verhandelten die Staats- und Regierungschefs noch länger. Was von diesem aktuellen EU-Gipfel für die Zukunft bleibt, dürfte die klare Trennung der bestimmten Lager in der EU sein. Man kann auch von einer Machtverschiebung in Richtung des Südens und des Ostens der EU sprechen, welche jene Länder, die von den Medien „die sparsamen Vier“ genannt werden, verhindern wollen. Sie stemmten sich gegen die bloße Verteilung von Geld ohne Bedingungen. Es wurde deutlich, dass auch kleinere Länder ihren Einfluss geltend machen und keinen Sinn darin sehen, deutsch-französischen Initiativen ohne Weiteres zuzustimmen. Insbesondere die „sparsamen Vier“ möchten kontrollieren, was mit den zur Verfügung gestellten Hilfsgeldern geschieht. Denn nachdem Deutschland, traditionell für finanzielle Zurückhaltung eintretend, neuerdings auf der Seite von Frankreich für ein großes Hilfspaket geworben hatte, sahen sich die fiskal-konservativen Länder um die Niederlande und Österreich zunehmendem Druck ausgesetzt. Durch den Austritt Großbritanniens hatten sie bereits einen wichtigen Bündnispartner verloren, was eine politische Verschiebung zugunsten der Länder des Südens und einer eher schuldenfreundlicheren Wirtschaftspolitik auslöste. Die jetzigen langen Verhandlungen belegen, dass die Länder, die sich früher oft hinter den Briten verstecken konnten, bereit sind, auch ohne London für finanzielles Maßhalten einzutreten. Der österreichische Bundeskanzler Sebastian Kurz zeigte sich während der Verhandlungen davon überzeugt, dass die Verhandlungsmacht der „Sparsamen“ bleiben werde. Dies deutet drauf hin, dass Europas traditioneller deutsch-französischer Motor herausgefordert bleibt.

Beobachter, darunter auch viele Brüsseler Diplomaten, hatten es für wahrscheinlich gehalten, dass sich die Staats- und Regierungschefs der EU nicht einigen würden. Zu groß waren und sind die Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten. Doch spricht das Ergebnis für die Annahme, dass die aktuelle Krise die weit auseinanderliegenden Positionen in der EU zumindest momentan zusammenwachsen lässt. Der bekannte Satz, dass Krisen Europa schlussendlich stärken, bewahrheitete sich erneut. Am Ende kam ein für die EU typisches, kompliziertes Kompromissgebilde heraus, was jede Seite zumindest in Teilen zufrieden stellt. Dementsprechend verkauften die jeweiligen Politiker das Resultat als eigenen Erfolg in ihren Heimatländern.

Das Europäische Parlament muss diesem Verhandlungsergebnis noch zustimmen. Es ist geplant, dass das Parlament diesen Donnerstag über die Vereinbarung berät. Bundeskanzlerin Merkel sagte nach Abschluss der Verhandlungen, sie erwarte „sehr schwierige Gespräche" mit dem Europäischen Parlament, weil viele Pläne, denen sich das Parlament verpflichtet fühlt, nun gestrichen oder abgeändert worden seien. Das Paket muss zudem von allen EU-Staaten ratifiziert werden. Das erste Geld wird laut Ökonomen somit wahrscheinlich nicht vor Mitte des nächsten Jahres die Realwirtschaft erreichen.

Autor: Matthias Stöger, HSS, Europa-Büro, Brüssel